就业创业工作的意见

国发〔2017〕28 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

就业是 13 亿多人口最大的民生，也是经济发展最基本的支撑。党中央、国务 院坚持把就业放在经济社会发展的优先位置，强力推进简政放权、放管结合、优化 服务改革，营造鼓励大众创业、万众创新的良好环境，加快培育发展新动能，就业局 势保持总体稳定。但也要看到，当前经济社会发展中还存在不少困难和问题，部分 地区、行业、群体失业风险有所上升，招工难与就业难并存的结构性矛盾加剧，新就 业形态迅速发展对完善就业政策提出了新要求。面对就业形势的新变化和新挑 战，必须把就业作为重中之重，坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策，坚 决打好稳定和扩大就业的硬仗，稳住就业基本盘，在经济转型中实现就业转型，以 就业转型支撑经济转型。现就进一步做好就业创业工作提出以下意见。

一、坚持实施就业优先战略

（一）促进经济增长与扩大就业联动。稳增长的主要目的是保就业，要创新宏 观调控方式，把稳定和扩大就业作为区间调控的下限，保持宏观政策连续性稳定 性，促进经济中高速增长，增强对就业拉动能力。若城镇新增就业大幅下滑、失业 率大幅攀升，要加大财政政策和货币政策调整实施力度，促进经济企稳向好，确保 就业稳定。加强经济政策与就业政策衔接，在制定财税、金融、产业、贸易、投资等 重大政策时，要综合评价对就业岗位、就业环境、失业风险等带来的影响，促进经济 增长与扩大就业联动、结构优化与就业转型协同。（国家发展改革委、财政部、工业 和信息化部、商务部、人民银行、税务总局等负责。列第一位者为牵头单位，下同）

（二）促进产业结构、区域发展与就业协同。优化发展环境，推进实施政府和社 会资本合作，大力发展研究设计、电子商务、文化创意、全域旅游、养老服务、健康服务、人力资源服务、服务外包等现代服务业。完善多元化产业体系，既注重发展资本、技术和知识密集的先进制造业、战略性新兴产业，又要支持劳动密集型产业发 展，降低实体经济成本，推进传统产业绿色改造，创造更多就业机会。结合区域发 展战略实施，引导东部地区产业向中西部和东北地区有序转移，落实完善中西部地 区外商投资优势产业目录，支持中西部地区利用外资，引导劳动者到重点地区、重 大工程、重大项目、重要领域就业。（国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、民 政部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、文化部、国家卫生计生委、国家旅游局 等负责）

（三）发挥小微企业就业主渠道作用。落实小微企业降税减负等一系列扶持政 策和清理规范涉企收费有关政策。着力推进小微企业创新发展，推动小微企业创 业创新示范基地建设，搭建公共服务示范平台。加大科研基础设施、大型科研仪器 向小微企业开放力度，为小微企业产品研发、试制提供支持。鼓励高校、科研院所 及企业向小微企业转移科技成果，有条件的地区可推动开放共享一批基础性专利 或购买一批技术资源，支持小微企业协同创新。（工业和信息化部、国家发展改革 委、教育部、科技部、财政部、税务总局、国家知识产权局等负责）

（四）缓解重点困难地区就业压力。促进资源型城市转型发展，实施替代产业 培育行动计划，扶持劳动密集型产业、服务业和小微企业发展。补齐基础设施短 板，加大对商贸流通、交通物流、信息网络等建设和改造项目的倾斜力度，完善公共 服务设施，实施西部和东北地区人力资源市场建设援助计划。强化人才支撑，加大 招才引智力度，引导科研院所、博士后工作站、高校在具备条件的资源型城市布局， 对急需紧缺人才可提供研究场地、科研经费、安家补助等政策支持。对地处偏远、 资源枯竭、不适宜居住的独立工矿区，有组织地开展跨地区劳务对接。对去产能任 务重、待岗职工多、失业风险大的困难地区，实施就业援助行动。（国家发展改革委、 教育部、科技部、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、交通运输部、商务 部、全国总工会、共青团中央、全国妇联等负责）

二、支持新就业形态发展

（五）支持新兴业态发展。以新一代信息和网络技术为支撑，加强技术集成和 商业模式创新，推动平台经济、众包经济、分享经济等创新发展。改进新兴业态准 入管理，加强事中事后监管。将鼓励创业创新发展的优惠政策面向新兴业态企业 开放，符合条件的新兴业态企业均可享受相关财政、信贷等优惠政策。推动政府部 门带头购买新兴业态企业产品和服务。（国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、人民银行、工商总局等负责）

（六）完善适应新就业形态特点的用工和社保等制度。支持劳动者通过新兴业 态实现多元化就业，从业者与新兴业态企业签订劳动合同的，企业要依法为其参加 职工社会保险，符合条件的企业可按规定享受企业吸纳就业扶持政策。其他从业 者可按灵活就业人员身份参加养老、医疗保险和缴纳住房公积金，探索适应灵活就 业人员的失业、工伤保险保障方式，符合条件的可享受灵活就业、自主创业扶持政 策。加快建设“网上社保”，为新就业形态从业者参保及转移接续提供便利。建立 全国住房公积金异地转移接续平台，为跨地区就业的缴存职工提供异地转移接续 服务。（人力资源社会保障部、财政部、住房城乡建设部等负责）

三、促进以创业带动就业

（七）优化创业环境。持续推进“双创”，全面落实创业扶持政策，深入推进简政 放权、放管结合、优化服务改革。深化商事制度改革，全面实施企业“五证合一、一 照一码”、个体工商户“两证整合”，部署推动“多证合一”。进一步减少审批事项，规 范改进审批行为。指导地方结合实际整合市场监管职能和执法力量，推进市场监 管领域综合行政执法改革，着力解决重复检查、多头执法等问题。（国家发展改革 委、中央编办、工商总局等按职责分工负责）

（八）发展创业载体。加快创业孵化基地、众创空间等建设，试点推动老旧商业 设施、仓储设施、闲置楼宇、过剩商业地产转为创业孵化基地。整合部门资源，发挥 孵化基地资源集聚和辐射引领作用，为创业者提供指导服务和政策扶持，对确有需 要的创业企业，可适当延长孵化周期。各地可根据创业孵化基地入驻实体数量和 孵化效果，给予一定奖补。（人力资源社会保障部、国家发展改革委、科技部、财政 部、住房城乡建设部等负责）

（九）加大政策支持。继续实施支持和促进重点群体创业就业的税收政策。对 首次创办小微企业或从事个体经营并正常经营 1 年以上的高校毕业生、就业困难 人员，鼓励地方开展一次性创业补贴试点工作。对在高附加值产业创业的劳动者， 创业扶持政策要给予倾斜。（财政部、人力资源社会保障部、税务总局等负责）

（十）拓宽融资渠道。落实好创业担保贷款政策，鼓励金融机构和担保机构依 托信用信息，科学评估创业者还款能力，改进风险防控，降低反担保要求，健全代偿 机制，推行信贷尽职免责制度。促进天使投资、创业投资、互联网金融等规范发展， 灵活高效满足创业融资需求。有条件的地区可通过财政出资引导社会资本投入， 设立高校毕业生就业创业基金，为高校毕业生创业提供股权投资、融资担保等服务。（人民银行、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、银监会、证监会等负责）

四、抓好重点群体就业创业

（十一）鼓励高校毕业生多渠道就业。实施高校毕业生就业创业促进计划，健 全涵盖校内外各阶段、就业创业全过程的服务体系，促进供需对接和精准帮扶。教 育引导高校毕业生树立正确的就业观念，促进他们更好参与到就业创业活动中，敢 于通过创业实现就业。实施高校毕业生基层成长计划，引导鼓励高校毕业生到城 乡基层、中小微企业就业，落实学费补偿、助学贷款代偿、资金补贴等政策，建立高 校毕业生“下得去、留得住、干得好、流得动”的长效机制。鼓励高校毕业生到社会 组织就业，对于吸纳高校毕业生就业的社会组织，符合条件的可同等享受企业吸纳 就业扶持政策。鼓励科研项目单位吸纳高校毕业生参与研究，按规定将社会保险 补助纳入劳务费列支，劳务费不设比例限制。鼓励大学生应征入伍，落实好学费资 助、助学贷款代偿、优抚安置等政策。合理安排机关事业单位招录（招聘）和高校毕 业生基层服务项目招募时间，优化录用（聘用）流程，为高校毕业生求职就业提供便 利。支持高校毕业生到国际组织实习任职。加大就业见习力度，允许就业见习补 贴用于见习单位为见习人员办理人身意外伤害保险以及对见习人员的指导管理费 用，艰苦边远地区、老工业基地、国家级贫困县可将见习对象范围扩大到离校未就 业中职毕业生。加大对困难高校毕业生的帮扶力度，将求职创业补贴补助范围扩 展到贫困残疾人家庭、建档立卡贫困家庭高校毕业生和特困人员中的高校毕业 生。促进留学回国人员就业创业，实施留学人员回国创新创业启动支持计划，鼓励 留学人员以知识产权等无形资产入股方式创办企业。简化留学人员学历认证等手 续，降低服务门槛，依法为全国重点引才计划引进人才及由政府主管部门认定的海 外高层次留学人才申请永久居留提供便利。实施有效的人才引进和扶持政策，吸 引更多人才回流，投身创业创新。（人力资源社会保障部、教育部、工业和信息化部、 公安部、财政部、民政部、人民银行、工商总局、国家知识产权局、全国总工会、共青 团中央、中国残联等负责）

（十二）稳妥安置化解钢铁煤炭煤电行业过剩产能企业职工。鼓励去产能企业 多渠道分流安置职工，支持企业尽最大努力挖掘内部安置潜力，对不裁员或少裁员 的，降低稳岗补贴门槛，提高稳岗补贴标准。促进分流职工转岗就业创业，对单位 新增岗位吸纳去产能分流人员的，按规定给予企业吸纳就业扶持政策；对自主创业 的分流人员，要优先安排入驻各类创业孵化基地，落实创业扶持政策；对确实难以安置的就业困难人员，新增及腾退的公益性岗位要优先安置。要将符合条件的去

产能企业下岗职工纳入现行就业创业政策扶持范围。积极稳妥、依法依规处理劳 动关系，对本轮化解钢铁煤炭煤电行业过剩企业产能职工因解除劳动合同依法取 得的一次性补偿收入，符合相关税收法律法规规定条件的，可享受相关个人所得税 政策。稳妥做好国有企业瘦身健体、提质增效、剥离企业办社会职能过程中的职工 安置工作。（人力资源社会保障部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、国务 院国资委、税务总局、全国总工会等负责）

（十三）健全城乡劳动者平等就业制度。农村转移劳动者在城镇常住并处于无 业状态的，可在城镇常住地进行失业登记。公共就业服务机构要为其提供均等化 公共就业服务和普惠性就业政策，并逐步使外来劳动者与当地户籍人口享有同等 的就业扶持政策。对在农村常住并处于无地无业状态的劳动者，有条件的地区可 探索为其在农村常住地进行失业登记，并提供相应的就业服务和政策扶持。加大 对发展潜力大、吸纳农业转移人口多的县城和重点镇用地计划指标倾斜，大力发展 特色县域经济、魅力小镇、乡村旅游和农村服务业，为农村劳动者就地就近转移就 业创造空间。促进农民工返乡创业，大力发展农民合作社、种养大户、家庭农场、建 筑业小微作业企业、“扶贫车间”等生产经营主体，其中依法办理工商登记注册的可 按规定享受小微企业扶持政策，对吸纳贫困家庭劳动力就业并稳定就业 1 年以上 的，地方可酌情给予一定奖补。鼓励金融机构按照商业化可持续发展原则，运用扶 贫再贷款优先支持带动建档立卡贫困户就业发展的企业及家庭农场、专业大户、农 民合作社等经济主体。适应新生代农民工就业创业特点，推进职业培训对新生代 农民工全覆盖，创新培训内容和方式，多渠道、广领域拓宽就业创业渠道，引导新生 代农民工到以“互联网＋”为代表的新产业、新业态就业创业。推动农村劳动力有 序外出就业，对人力资源服务机构、劳务经纪人等市场主体开展有组织劳务输出 的，给予就业创业服务补贴。加大对贫困人口特别是易地扶贫搬迁贫困人口转移 就业的支持力度，确保他们搬得出、稳得住、能致富。（人力资源社会保障部、国家发 展改革委、财政部、国土资源部、农业部、人民银行、国家旅游局、国务院扶贫办等按 职责分工负责）

（十四）完善就业援助长效机制。全面落实各项扶持政策，促进结构调整、转型 升级中的失业人员再就业。合理确定就业困难人员范围，强化分类帮扶和实名制 动态管理，确保零就业家庭、有劳动能力的成员均处于失业状态的低保家庭至少有 一人稳定就业。加强社会保障与就业联动，对实现就业的低保对象，在核算其家庭收入时可扣减必要的就业成本，增强其就业意愿和就业稳定性。（人力资源社会保

障部、民政部、财政部、中国残联负责）

（十五）促进退役军人就业创业。认真做好军队转业干部安置工作，大力扶持 自主择业军队转业干部就业创业，积极开展就业服务、职业培训、创业孵化等服务 活动，按规定落实相关扶持政策。加大退役士兵安置工作力度，对符合政府安排工 作条件的，要采取刚性措施，确保岗位落实、妥善安置。对自主就业的，要强化教育 培训，落实优惠政策，提高就业创业成功率。（人力资源社会保障部、民政部等按职 责分工负责）

五、强化教育培训和就业创业服务

（十六）提高教育培训质量。坚持面向市场、服务发展、促进就业的人力资源开 发导向，着力化解就业结构性矛盾。深入推进高校创新创业教育改革，加快高校学 科专业结构调整优化，健全专业预警和动态调整机制，深化课程体系、教学内容和 教学方式改革。更好发挥职业教育和职业培训作用，推进职业教育和职业培训精 准对接产业发展需求、精准契合受教育者需求，加快发展现代职业教育，着力提高 学生的就业能力和创造能力。实施现代职业教育质量提升计划、产教融合发展工 程、高技能人才振兴计划和大国工匠培训支持计划，统筹普通高中和中等职业教育 协调发展，提高中等职业教育招生比例，大力发展技工教育，大规模开展职业培训， 广泛开展岗位练兵、技术比武、技能竞赛、师徒帮教等活动，加快培育大批具有专业 技能和工匠精神的高素质劳动者和技术技能人才，确保企业职工教育经费足额提 取并合理使用。健全技能人才多元化评价机制，完善技能人才职业技能等级认定 政策并做好与职业资格制度的衔接，建立职业资格、职业技能等级与相应职称比照 认定制度，用人单位聘用的高级工、技师、高级技师可比照相应层级工程技术人员 享受同等待遇。（教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、全国总工 会、共青团中央等按职责分工负责）

（十七）完善职业培训补贴方式。根据产业发展和市场需求，定期发布重点产 业职业培训需求、职业资格和职业技能等级评定指导目录，对指导目录内的职业培 训和技能鉴定，完善补贴标准，简化审核流程。创新培训模式，探索职业培训包模 式，充分运用职业培训补贴，支持优质培训机构开发数字培训课程，支持平台开展 网上创业培训，支持培训机构引进国外优质资源或开展联合办学。在现行职业培 训补贴直接补贴个人方式基础上，可根据去产能企业失业人员、建档立卡贫困人口 的特点，创新培训组织形式，采取整建制购买培训项目、直接补贴培训机构等方式开展集中培训。依法参加失业保险 3 年以上、当年取得职业资格证书或职业技能等级证书的企业职工，可申请参保职工技能提升补贴，所需资金按规定从失业保险 基金中列支。（人力资源社会保障部、财政部等负责）

（十八）强化公共就业创业服务。着力推进公共就业创业服务专业化，合理布 局服务网点，完善服务功能，细化服务标准和流程，增强主动服务、精细服务意识。 创新服务理念和模式，根据不同群体、企业的特点，提供个性化、专业化的职业指 导、就业服务和用工指导。加强公共就业创业服务从业人员职业化建设，建立定期 培训、持证上岗制度。落实政府购买基本公共就业创业服务制度，充分运用就业创 业服务补贴政策，支持公共就业创业服务机构和高校开展招聘活动和创业服务，支 持购买社会服务，为劳动者提供职业指导、创业指导、信息咨询等专业化服务。加 强公共就业创业服务信息化建设，在充分利用现有平台基础上，建立“互联网+”公 共就业创业服务平台，推动服务向移动端、自助终端等延伸，扩大服务对象自助服 务范围，推广网上受理、网上办理、网上反馈，实现就业创业服务和管理全程信息 化。（人力资源社会保障部、财政部等负责）

（十九）推进人力资源市场建设。加强人力资源市场法治化建设，逐步形成完 善的市场管理法规体系。深化人力资源市场整合改革，统筹建设统一规范、竞争有 序的人力资源市场体系，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别、残疾、院校等歧 视。规范招人用人制度和职业中介服务，密切关注女性平等就业情况，促进妇女、 残疾人等公平就业。建立与经济社会发展需求相适应的人力资源供求预测和信息 发布制度。开展人力资源市场诚信体系建设，加快出台人力资源市场各类标准，创 新事中事后监管方式，营造规范有序的市场环境。推进流动人员人事档案管理服 务信息化建设。大力发展人力资源服务业，实施人力资源服务业发展推进计划。 简化劳动者求职手续，有条件的地区可建立入职定点体检和体检结果互认机制，尽 力避免手续过于繁琐、重复体检。（人力资源社会保障部、国家发展改革委、国家卫 生计生委、工商总局、全国妇联、中国残联等负责）

六、切实加强组织实施

（二十）强化政府责任。各地要切实履行政府促进就业责任，政府主要负责同 志为本地区就业工作第一责任人。完善就业工作目标责任制，纳入党政领导班子 工作实绩考核。按照中央与地方财政事权和支出责任划分的原则，合理安排就业 资金支出，加强资金使用管理和监督，提高资金使用效益。（人力资源社会保障部、 国家发展改革委、财政部等负责）