推进大众创业万众创新深入发展的意见

国发〔2017〕37 号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

创新是社会进步的灵魂，创业是推进经济社会发展、改善民生的重要途径，创 新和创业相连一体、共生共存。近年来，大众创业、万众创新蓬勃兴起，催生了数量 众多的市场新生力量，促进了观念更新、制度创新和生产经营管理方式的深刻变 革，有效提高了创新效率、缩短了创新路径，已成为稳定和扩大就业的重要支撑、推 动新旧动能转换和结构转型升级的重要力量，正在成为中国经济行稳致远的活力 之源。为进一步系统性优化创新创业生态环境，强化政策供给，突破发展瓶颈，充 分释放全社会创新创业潜能，在更大范围、更高层次、更深程度上推进大众创业、万 众创新，现提出如下意见。

一、大众创业、万众创新深入发展是实施创新驱动发展战略的重要载体

深入推进供给侧结构性改革，全面实施创新驱动发展战略，加快新旧动能接续 转换，着力振兴实体经济，必须坚持“融合、协同、共享”，推进大众创业、万众创新深 入发展。要进一步优化创新创业的生态环境，着力推动“放管服”改革，构建包容创 新的审慎监管机制，有效促进政府职能转变；进一步拓展创新创业的覆盖广度，着 力推动创新创业群体更加多元，发挥大企业、科研院所和高等院校的领军作用，有 效促进各类市场主体融通发展；进一步提升创新创业的科技内涵，着力激发专业技 术人才、高技能人才等的创造潜能，强化基础研究和应用技术研究的有机衔接，加 速科技成果向现实生产力转化，有效促进创新型创业蓬勃发展；进一步增强创新创 业的发展实效，着力推进创新创业与实体经济发展深度融合，结合“互联网+”、“中 国制造 2025”和军民融合发展等重大举措，有效促进新技术、新业态、新模式加快 发展和产业结构优化升级。

——创新为本、高端引领。以科技创新为基础支撑，实现创新带动创业、创业

促进创新的良性循环。坚持质量效率并重，引导创新创业多元化、特色化、专业化 发展，推动产业迈向中高端。坚持创新创业与实体经济相结合，实现一二三产业相 互渗透，推动军民融合深入发展，创造新供给、释放新需求，增强产业活力和核心竞 争力。

——改革先行、精准施策。以深化改革为核心动力，主动适应、把握、引领经济 发展新常态，面向新趋势、新特征、新需求，主动作为，针对重点领域、典型区域、关 键群体的特点精准发力，出实招、下实功、见实效。着力破除制约创新创业发展的 体制机制障碍，促进生产、管理、分配和创新模式的深刻变革，继续深入推进“放管 服”改革，积极探索包容审慎监管，为新动能的成长打开更大空间。

——人才优先、主体联动。以人才支撑为第一要素，改革人才引进、激励、发展 和评价机制，激发人才创造潜能，鼓励科技人员、中高等院校毕业生、留学回国人 才、农民工、退役士兵等有梦想、有意愿、有能力的群体更多投身创新创业。加强科 研机构、高校、企业、创客等主体协同，促进大中小微企业优势互补，推动城镇与农 村创新创业同步发展，形成创新创业多元主体合力汇聚、活力迸发的良性格局。

——市场主导、资源聚合。充分发挥市场配置资源的决定性作用，整合政府、 企业、社会等多方资源，建设众创、众包、众扶、众筹支撑平台，健全创新创业服务体 系，推动政策、技术、资本等各类要素向创新创业集聚，充分发挥社会资本作用，以 市场化机制促进多元化供给与多样化需求更好对接，实现优化配置。

——价值创造、共享发展。以价值创造为本质内涵，大力弘扬创新文化，厚植 创业沃土，营造敢为人先、宽容失败的良好氛围，推动创新创业成为生活方式和人 生追求。践行共享发展理念，实现人人参与、人人尽力、人人享有，使创新创业成果 更多更公平地惠及全体人民，促进社会公平正义。

二、加快科技成果转化

重点突破科技成果转移转化的制度障碍，保护知识产权，活跃技术交易，提升 创业服务能力，优化激励机制，共享创新资源，加速科技成果向现实生产力转化。

（一）建立完善知识产权运用和快速协同保护体系，扩大知识产权快速授权、确 权、维权覆盖面，加快推进快速保护由单一产业领域向多领域扩展。搭建集专利快 速审查、快速确权、快速维权等于一体，审查确权、行政执法、维权援助、仲裁调解、 司法衔接相联动的知识产权保护中心。探索建立海外知识产权维权援助机制。发 挥国家知识产权运营公共服务平台枢纽作用，加快建设国家知识产权运营服务体

系。（国家知识产权局牵头负责）

（二）推动科技成果、专利等无形资产价值市场化，促进知识产权、基金、证券、 保险等新型服务模式创新发展，依法发挥资产评估的功能作用，简化资产评估备案 程序，实现协议定价和挂牌、拍卖定价。促进科技成果、专利在企业的推广应用。

（国家知识产权局、财政部、科技部、中国科协等单位按职责分工负责）

（三）探索在战略性新兴产业相关领域率先建立利用财政资金形成的科技成果 限时转化制度。财政资金支持形成的科技成果，除涉及国防、国家安全、国家利益、 重大社会公共利益外，在合理期限内未能转化的，可由国家依法强制许可实施转 化。（科技部、财政部、国家发展改革委等部门按职责分工负责）

（四）引导众创空间向专业化、精细化方向升级，支持龙头骨干企业、高校、科研 院所围绕优势细分领域建设平台型众创空间。探索将创投孵化器等新型孵化器纳 入科技企业孵化器管理服务体系，并享受相应扶持政策。（科技部牵头负责）

（五）推动科研院所落实国家科技成果转化法律法规和政策，强化激励导向，提 高科研院所成果转化效率。坚持试点先行，进一步扩大科研院所自主权，激发科研 院所和科技人员创新创业积极性。（科技部、人力资源社会保障部等部门按职责分 工负责）

（六）促进仪器设备开放共享，探索仪器设备所有权和经营权分离机制，对于财 政资金购置的仪器设备，探索引入专业服务机构进行社会化服务等多种方式。（科 技部牵头负责）

（七）实施科研院所创新创业共享行动，鼓励科研院所发挥自身优势，进一步提 高科技成果转化能力和创新创业能力，进一步开放现有科研设施和资源，推动科技 成果在全社会范围实现共享和转化。（国家发展改革委、中科院、科技部等单位按职 责分工负责）

三、拓展企业融资渠道

不断完善金融财税政策，创新金融产品，扩大信贷支持，发展创业投资，优化投 入方式，推动破解创新创业企业融资难题。

（八）在有效防控风险的前提下，合理赋予大型银行县支行信贷业务权限。支 持地方性法人银行在符合条件的情况下在基层区域增设小微支行、社区支行，提供 普惠金融服务。支持商业银行改造小微企业信贷流程和信用评价模型，提高审批 效率。（银监会牵头负责）

（九）完善债权、股权等融资服务机制，为科技型中小企业提供覆盖全生命周期

的投融资服务。稳妥推进投贷联动试点工作。推广专利权质押等知识产权融资模

式，鼓励保险公司为科技型中小企业知识产权融资提供保证保险服务，对符合条件 的由地方各级人民政府提供风险补偿或保费补贴。持续优化科技型中小企业直接 融资机制，稳步扩大创新创业公司债券试点规模。支持政府性融资担保机构为科 技型中小企业发债提供担保。鼓励地方各级人民政府建立政银担、政银保等不同 类型的风险补偿机制。（银监会、人民银行、保监会、财政部、科技部、国家知识产权 局、证监会等部门按职责分工负责）

（十）改革财政资金、国有资本参与创业投资的投入、管理与退出标准和规则， 建立完善与其特点相适应的绩效评价体系。依法依规豁免国有创业投资机构和国 有创业投资引导基金国有股转持义务。（财政部、国务院国资委等部门按职责分工 负责）

（十一）适时推广创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策，引导社会 资本参与创业投资。推动创业投资企业、创业投资管理企业及其从业人员在第三 方征信机构完善信用记录，实现创业投资领域信用记录全覆盖。（财政部、税务总 局、国家发展改革委等部门按职责分工负责）

（十二）推动国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科 技成果转化引导基金设立一批创业投资子基金。引导和规范地方各级人民政府设 立创业投资引导基金，建立完善对引导基金的运行监管机制、财政资金的绩效考核 机制和基金管理机构的信用信息评价机制。（国家发展改革委、财政部、工业和信息 化部等部门按职责分工负责）

（十三）健全完善创新券、创业券的管理制度和运行机制，在全面创新改革试验 区域探索建立创新券、创业券跨区域互通互认机制。（科技部、国家发展改革委等部 门按职责分工负责）

四、促进实体经济转型升级

深入实施“互联网+”、“中国制造 2025”、军民融合发展、新一代人工智能等重 大举措，着力加强创新创业平台建设，培育新兴业态，发展分享经济，以新技术、新 业态、新模式改造传统产业，增强核心竞争力，实现新兴产业与传统产业协同发展。

（十四）加强基础研究，提升原始创新能力。改革和创新科研管理、投入和经费 使用方式。高校和科研院所要鼓励科研人员与创业者开展合作和互动交流，建立 集群思、汇众智、解难题的众创空间。面向企业和社会创新的难点，凝练和解决科 学问题，举办各种形式的创新挑战赛，通过众包共议方式，提高创新效率和水平。

（科技部、财政部等部门按职责分工负责）

（十五）在战略性领域布局建设若干产业创新中心，整合利用现有创新资源形 成充满活力的创新网络。依托企业、联合高校和科研院所，建设符合发展需求的制 造业创新中心，开展关键共性重大技术研究和产业化应用示范。推动建立一批军 民结合、产学研一体的科技协同创新平台。（国家发展改革委、工业和信息化部、科 技部、教育部等部门按职责分工负责）

（十六）实施企业创新创业协同行动。支持大型企业开放供应链资源和市场渠 道，推动开展内部创新创业，带动产业链上下游发展，促进大中小微企业融通发 展。（国家发展改革委、工业和信息化部、国务院国资委、全国工商联等单位按职责 分工负责）

（十七）鼓励大型企业全面推进“双创”工作，建设“双创”服务平台与网络，开展 各类“双创”活动，推广各类大型企业“双创”典型经验，促进跨界融合和成果转化。

（国家发展改革委、工业和信息化部、国务院国资委、全国工商联等单位按职责分工 负责）

（十八）促进分享经济发展，合理引导预期，创新监管模式，推动构建适应分享 经济发展的包容审慎监管机制和社会多方协同治理机制，完善新就业形态、消费者 权益、社会保障、信用体系建设、风险控制等方面的政策法规，研究完善适应分享经 济特点的税收征管措施，研究建立平台企业履职尽责与依法获得责任豁免的联动 机制。（国家发展改革委、人力资源社会保障部、人民银行、工商总局、税务总局、中 央网信办等单位按职责分工负责）

（十九）发布促进数字经济发展战略纲要，强化系统性设计，打破制约数字生产 力发展的制度障碍，推进市场化的生产资料分享，提升市场配置资源效率，加速数 字化转型，引领和适应数字经济发展。发起“一带一路”数字经济国际合作倡议，促 进“一带一路”沿线国家数字经济交流与合作。（国家发展改革委、中央网信办等单 位按职责分工负责）

（二十）进一步完善新产业新业态新模式统计分类，充分利用大数据等现代信 息技术手段，研究制定“双创”发展统计指标体系，科学、准确、及时反映经济结构优 化升级的新进展。（国家统计局牵头负责）

（二十一）加快研究制定工业互联网安全技术标准，建设工业互联网网络安全 监测平台和中小企业网络安全公共服务平台，强化工业互联网安全保障支撑能 力。（工业和信息化部牵头负责）

（二十二）积极落实支持大众创业、万众创新的用地政策，加大新供用地保障力

度，鼓励盘活利用现有用地，引导新产业集聚发展，完善新产业用地监管制度。（国 土资源部牵头负责）

（二十三）研究制定促进首台（套）重大技术装备示范应用的意见，建立健全首 台（套）重大技术装备研发、检测评定、示范应用体系，完善财政、金融、保险等支持 政策，明确相关招标采购要求，建立示范应用激励和保障机制，营造良好的政策和 市场环境。（国家发展改革委牵头负责）

（二十四）充分利用产业投资基金支持先进制造业发展。实施新一轮技术改造 升级重大工程，支持关键领域和瓶颈环节技术改造。（国家发展改革委、工业和信息 化部、财政部等部门按职责分工负责）

五、完善人才流动激励机制

充分激发人才创新创业活力，改革分配机制，引进国际高层次人才，促进人才 合理流动，健全保障体系，加快形成规模宏大、结构合理、素质优良的创新创业人才 队伍。

（二十五）制定人才签证实施细则，明确外国人申请和取得人才签证的标准条 件和办理程序；全面实施外国人来华工作许可制度，简化外国高层次人才办理工作 许可证和居留证件的程序。开展外国高层次人才服务“一卡通”试点，建立安居保 障、子女入学和医疗保健服务通道。进一步完善外国人才由工作居留向永久居留 转换机制，实现工作许可、签证和居留有机衔接。（国家外专局、公安部、外交部、人 力资源社会保障部等部门按职责分工负责）

（二十六）允许外国留学生凭高校毕业证书、创业计划申请加注“创业”的私人 事务类居留许可。外国人依法申请注册成为企业的，可凭创办企业注册证明等材 料向有关部门申请工作许可和工作类居留许可。（公安部、人力资源社会保障部、国 家外专局等部门按职责分工负责）

（二十七）实施留学人员回国创新创业启动支持计划，吸引更多高素质留学人 才回国创新创业。继续推进两岸青年创新创业基地建设，推动内地与港澳地区开 展创新创业交流合作。深入开展“万侨创新行动”，支持建设华侨华人创新创业基 地，探索建立华侨华人创新创业综合服务体系，为华侨华人高层次专业人才和企业 家出入境、停居留以及申办外国人永久居留身份证件提供便利。推动来内地创业 的港澳同胞、回国（来华）创业的华侨华人享受当地城镇居民同等待遇的社会公共 服务。继续推进海外人才离岸创新创业基地建设。（人力资源社会保障部、外交部、

公安部、国务院港澳办、国务院台办、国务院侨办、中国科协等单位按职责分工负责）

（二十八）完善高校和科研院所绩效考核办法，在核定的绩效工资总量内高校 和科研院所可自主分配。事业单位引进高层次人员和招聘急需紧缺人才，可简化 招录程序，没有岗位空缺的可申请设置特设岗位，并按相关规定办理人事关系，确 定岗位薪资。（人力资源社会保障部、教育部、科技部等部门按职责分工负责）

（二十九）实施社团创新创业融合行动，搭建创新创业资源对接平台，推介一批 创新创业典型人物和案例，推动创新精神、企业家精神和工匠精神融合，进一步引 导和推动各类科技人员投身创新创业大潮。（国家发展改革委、中国科协等单位按 职责分工负责）

（三十）加快将现有支持“双创”相关财政政策措施向返乡下乡人员创新创业拓 展，将符合条件的返乡下乡人员创新创业项目纳入强农惠农富农政策范围。探索 实施农村承包土地经营权以及农业设施、农机具抵押贷款试点。允许返乡下乡人 员依法使用集体建设用地开展创新创业。返乡农民工可在创业地参加各项社会保 险。鼓励有条件的地方将返乡农民工纳入住房公积金缴存范围，按规定将其子女 纳入城镇（城乡）居民基本医疗保险参保范围。地方人民政府要建立协调推动机 制，有条件的县级人民政府应设立“绿色通道”，为返乡下乡人员创新创业提供便利 服务。（农业部、人力资源社会保障部、国土资源部等部门和有关地方人民政府按职 责分工负责）

（三十一）各地区可根据实际需要制定灵活的引才引智政策，采取不改变人才 的户籍、人事关系等方式，以用为本，发挥实效，解决关键领域高素质人才稀缺等问 题。（各地方人民政府负责）

六、创新政府管理方式

持续深化“放管服”改革，加大普惠性政策支持力度，改善营商环境，放宽市场 准入，推进试点示范，加强文化建设，推动形成政府、企业、社会良性互动的创新创 业生态。

（三十二）出台公平竞争审查实施细则，进一步健全审查机制，明确审查程序， 强化审查责任，推动全面实施公平竞争审查制度，为创新创业营造统一开放、竞争 有序的市场环境。（国家发展改革委、财政部、商务部、工商总局等部门按职责分工负责）

（三十三）推进“多证合一”登记制度改革，将涉企登记、备案等有关事项和各类 证照进一步整合到营业执照上。对内外资企业，在支持政策上一视同仁，推动实施 一个窗口登记注册和限时办结。推动取消企业名称预先核准，推广自主申报。全